新環(huán)保法：有法管，真的沒法辦？
基層環(huán)保部門對新環(huán)保法期望很大的同時，也有些惴惴不安。他們得意于環(huán)境監(jiān)察機構終于有了法律地位，卻又怕沒做好被追責；他們明白按日計罰、查封扣押招招制敵，卻又困惑于怎么用最有效；他們擔心新法堵得住環(huán)評“限期補辦”的漏洞，未必堵得住施壓的、說情的上級、親朋；他們知道拘留、追究刑事責任夠猛，可是有求于地方公、檢、法部門的權力，用起來容易打折扣。他們迷茫，希望“上面”能盡快出臺細則，明確執(zhí)法程序、邊界，以便做到盡職不會被追究責任；他們期待，伴隨著新法的施行，基層環(huán)境執(zhí)法有心無力的局面將從此成為歷史……
1 現(xiàn)場檢查能查什么？
新《環(huán)保法》第二十四條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。
新法首次明確環(huán)境監(jiān)察機構享有現(xiàn)場檢查權，同時，將被檢查的單位由“排污單位”修改為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”。
在環(huán)境執(zhí)法中，現(xiàn)場檢查可以督促排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，采取措施防治污染、加強管理減少污染物排放等。從這個初衷出發(fā)，一方面立法確權，環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法挺直了腰桿。另一方面，在劉永濤看來，現(xiàn)場執(zhí)法還是有些痼疾，甚至是隱憂值得關注。
“在現(xiàn)場檢查時，許多企業(yè)存在謊報生產(chǎn)量的情況，這讓基層執(zhí)法人員頗為惱火?！?nbsp;劉永濤說，許多排污企業(yè)常常以各種理由拒不提供相關資料（如生產(chǎn)記錄）。對于這些企業(yè)的排污量不便監(jiān)測和計量，根據(jù)環(huán)保部門的解釋，執(zhí)法人員想通過企業(yè)生產(chǎn)情況來核定其排污量。然而這些企業(yè)常常以各種理由拒不提供生產(chǎn)記錄。執(zhí)法人員只能通過對這些企業(yè)的相關負責人員采用調(diào)查詢問筆錄的形式來確定企業(yè)的生產(chǎn)量。
“新法實施后，這種情況肯定會繼續(xù)出現(xiàn)。”劉永濤說。另外，條文所指的“必要的資料”的具體范圍有哪些？環(huán)保行政機關能否以“拒絕檢查”的理由對當事人進行處罰？如果不能，對類似情況又該如何處理？
劉永濤認為，對于新法尚未明確，但現(xiàn)實執(zhí)法中存在的執(zhí)行細則等問題，需要在頂層設計中增加一些配套規(guī)定，以確保現(xiàn)場檢查的執(zhí)法效果。
2 查封、扣押如何不瞻前顧后？
新《環(huán)保法》第二十五條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
爭取到這一行政強制權，可以說是面對嚴峻環(huán)境形勢及環(huán)境執(zhí)法種種困難，各級環(huán)保部門、環(huán)境科學、環(huán)境法學專家及社會公眾呼吁的結果。
但是，有權了卻不知道怎么用， “如何界定‘嚴重污染’？怎樣理解‘造成污染物排放的設施、設備’？”，“可以”怎么說？劉永濤對記者羅列出了一連串疑問。
在環(huán)保行政機關查封正在排放污水企業(yè)時，如果當時只有在停止生產(chǎn)供電的情況下，企業(yè)才能停止產(chǎn)污，環(huán)保行政機關可否查封排污企業(yè)的生產(chǎn)用電的電閘？如果環(huán)保行政機關已對造成污染物排放的設施、設備進行查封后，當事人又擅自把封條撕掉，這又該如何處理？劉永濤說，為了解這方面內(nèi)容，也請教過工商部門的同志，因為他們在查封扣押方面的經(jīng)驗比較多。
其實《環(huán)境行政處罰辦法》已有規(guī)定，查封、暫扣當事人的財物，應當當場清點，開具清單，由調(diào)查人員和當事人簽名或者蓋章。查封、暫扣的財物應當妥善保管，嚴禁動用、調(diào)換、損毀或者變賣。
劉永濤建議應進一步規(guī)范環(huán)保行政機關實施查封、扣押行政強制措施，保障環(huán)保行政機關依法履行職責，建議環(huán)境保護部根據(jù)《行政強制法》、《環(huán)境保護法》等相關規(guī)定，盡快出臺《環(huán)保行政機關實施查封、扣押行政強制措施實施辦法》，對環(huán)保行政機關實施查封扣押的實施主體、對象、實施程序等問題作出詳細規(guī)定，并以部門規(guī)章形式出臺。
在一些執(zhí)法人員眼中，查封、扣押等措施的實施，最大阻力在于環(huán)境監(jiān)察部門的資格。談到環(huán)境執(zhí)法中實施查封扣押的執(zhí)行主體問題，鄢桂軍說，當前，由于地方環(huán)保局人力有限，強制執(zhí)行往往都由環(huán)境監(jiān)察機構進行，而多數(shù)的環(huán)境監(jiān)察機構屬于事業(yè)單位，不是行政機關，要依靠環(huán)保局委托才能開展行動，可這種授權行為要真正拿到法庭上可能又經(jīng)不起推敲。另外，環(huán)境監(jiān)察機構在執(zhí)法過程中受地方保護左右，使執(zhí)法效果大打折扣。
“必須與公安聯(lián)動才起作用，并且盡快對環(huán)境監(jiān)察人員進行培訓。”安徽一位基層環(huán)保部門領導表達上述看法。
“只有明確實施辦法，基層環(huán)境執(zhí)法機構查封、扣押時才不至于瞻前顧后。”鄢桂軍說。
3 按日連續(xù)處罰怎么罰？
新《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定， 企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關法律法規(guī)按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
這一條主要是針對企業(yè)持續(xù)性的環(huán)境違法行為。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，如果只認定為一個違法行為予以處罰，有違過罰相當?shù)脑瓌t；如果認定為多個違法行為予以處罰，又缺乏法律依據(jù)。
然而，基層對如何實施按日計罰卻存在困惑。徐敏說，一是怎樣實施，有待細化；二是她所處的廣元市經(jīng)濟并不發(fā)達，開出10萬元環(huán)保罰單，就足以讓絕大多數(shù)企業(yè)難以承受，再開出按日計罰罰單，處罰額度將變得更大。她坦言，在經(jīng)濟發(fā)展任務面前，環(huán)境執(zhí)法壓力很大。
也有執(zhí)法人員向記者反映，“排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的”的適用范圍，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等違法行為是不是不屬于適用范圍了？“另外，按照新環(huán)保法的規(guī)定，后續(xù)罰款的基礎是按照第一次的罰款。如果有某些違法行為，第一次沒有受到罰款的處罰，是不是就不符合按日計罰的條件？
據(jù)了解，重慶、深圳等地，按日計罰的處罰手段已有試點探索的經(jīng)驗，但全國大多數(shù)地區(qū)都尚未實施過按日計罰。即便是在試點多年的重慶，也有環(huán)保工作人員困惑于什么叫“拒不改正”？對于很多超標因子，部分因子改正總體還超標，到底是看行為、還是看結果？
“沒有細則，按日計罰的執(zhí)法手段就難以成為斬斷違法排污的利劍，”據(jù)環(huán)境保護部政研中心高級工程師王彬介紹，國外實施環(huán)保按日連續(xù)處罰始于40年前。最早對持續(xù)性違法行為規(guī)定“按日連續(xù)處罰”的是美國1970 年的《清潔空氣法》。目前，有幾十個國家和地區(qū)實施了按日連續(xù)處罰。我國臺灣地區(qū)已經(jīng)出臺了“違反水污染防治法按日連續(xù)處罰執(zhí)行準則”。
資料顯示，重慶自2007年實施按日計罰制度以來，共在69起案件中對違法企業(yè)進行了按日計罰，主要集中在無證排污或超證排污領域，個案罰款額最高可達3000多萬元，違法行為改正率大幅提高。
4 拘留能管住違法者？
新《環(huán)保法》第六十三條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。
環(huán)保部門認為，必須要對有關責任人員處以人身處罰，才能形成有效威懾，因此新法增加這一條，是對尚未構成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴厲的制裁，為防止濫用，還詳細規(guī)定了適用的4種情形。
有執(zhí)法人員提出疑問：“直接負責的主管人員”的范圍有哪些？“其他直接責任人員”的范圍又有哪些？
劉永濤認為，如果這里所指的“直接負責的主管人員”既包括企業(yè)的法定代表人，也包括企業(yè)的分管負責人，在實際工作中，如果遇到需要將案件移送公安機關對直接負責的主管人員進行行政拘留的話，是否要將企業(yè)的分管負責人和法定代表人同時列入移送名單中？如果企業(yè)法人代表常年在外地而不在當?shù)兀欠褚惨獙⑵淞腥胍扑兔麊沃?？是否可以將主持日常工作的負責人列入移送名單中?/span>
拘留只是手段，并不是最終目的?！拔姨貏e希望環(huán)保和公安部門聯(lián)合舉辦一些培訓班，讓企業(yè)相關人員知道今后如果不守法，將會被行政拘留。”劉永濤建議。(來源：中國環(huán)境報)
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